壹、前言
欣聞蔡主席前來德國訪問並考察德國綠能產業及核電議題，台灣歐盟觀察
（Taiwan EU Watch）期望能藉此難能可貴的機會，向蔡主席提供歐盟以及德
國近幾年來相關能源經濟市場政策的立法趨勢與立法內容的簡要說明。依照我
們目前對於蔡主席競選政策的理解，除核能議題外，蔡主席對於台灣產業結構
的轉型與調整，以及電力市場結構的自由化等議題亦至為重視。尤其是電力市
場，乃至於包括天然氣市場在內的能源市場的自由化與競爭化，長久以來均為
歐盟所重視且極力推動實施的經濟自由化政策之一。也因此，歐盟以及德國能
源經濟相關立法或可提供日後台灣在推動相關能源市場自由化時的參考。
本文的目的，並非在於深入檢討台灣能源經濟市場之現況。我們認為，政
策的制定最終均需透過法規範加以落實，因此本文重點毋寧著重由法制觀點，
簡要說明歐盟在2009年所通過的「第三次能源單一市場方案」以及德國能源經
濟法於2005年修法時的重要立法內容，並以此為基礎，檢視開放台灣能源經濟
市場及自由化過程中所可能必須採取之措施。
貳、德國傳統能源市場結構與台灣現狀之類似性
我們之所以認為德國能源經濟市場立法政策可作為台灣日後制定相關能源市
場政策之參考，主要著眼於德國能源經濟市場於未開放及自由化前其結構與台
灣現狀極為類似。長期以來德國電力及天然氣市場均由各地方自治團體獨占經
營。其背後的因素如下：
1、生存照料義務之觀點
德國於上世紀初期左右學理上提出國家或地方自治團體對於人民賴以生存
之資源或服務，負有生存照料義務。基於此等生存照料義務，大多肯定地方自
治團體乃有提供地方居民生活所需之電力及天然氣義務。當時甚至許多學者認
為此等生存照料義務，以及由此所推導出之能源供應行為，係屬地方自治團體
自治事項的核心事務，不容剝奪。
2、1935年德國能源經濟法立法思維之影響
1935年德國制定能源經濟法時，主要立法思維認為若放任電力與天然氣等能
源經濟事業於自由市場機制下進行競爭，將會導致電力及天然氣價格無限攀
升，以及無法提供穩定電力及天然氣等危險，進而可能對整體國家經濟造成危
害。因此，當時立法乃將電力及天然氣等能源事業置於國家嚴格監控之下，以
求能源供應的穩定性與價格的合理性。
3、分界契約與特許契約之影響
為落實上述1935年能源經濟法之立法目的，當時電力或天然氣能源公司均
須與各地方自治團體簽訂長達數十年的分界契約（Demarkationsvertrag）與特許
契約（Konzessionsvertrag）。而與地方自治團體簽訂此等分界契約及特許契約
之能源公司，則多半係屬由地方自治團體獨資或其與私人合資之公私合資能源
公司。透過此等契約之簽訂，更進一步鞏固該等能源公司其於各地方自治團體
地域內的獨占地位。
至於台灣能源經濟市場結構，除不同於德國之由各地方自治團體所屬之能
源公司獨占壟斷，而是由國家公營事業獨占各類能源市場外，其與德國過去在
能源市場自由化前的市場結構相當類似。且就法制面以觀，不論是中華民國憲
法，乃至於電業法或天然氣事業法等規定內容，其立法思維均與德國1935年
所制定之能源經濟法相近，均以維持公營事業獨占之能源市場結構為其規範目
的。此部分之說明參見下述肆。
參、歐盟開放能源市場競爭政策
歐盟自上世紀七、八○年代，即開始推動建立歐洲能源內部市場之政策，其
政策制定思維，主要是希望藉由開放各會員國之內國能源經濟市場，並落實市
場競爭機制，進而建立歐洲內部能源經濟市場。受到歐盟前述能源市場開放政
策的影響，以及作為會員國乃負有將歐盟相關立法規定轉換為內國法之義務，
德國於1998年即首度翻修1935年所制定之能源經濟法，後因2003年歐盟又再
次頒布電力及天然氣內部市場指令，使得德國於2005年再次且大幅度地翻修能
源經濟法。該次修法內容主要係以2003年之歐盟市場指令為依歸。雖然歐盟於
2003年方才頒布能源內部市場指令，但歐盟執行委員會於2007年又再度研議且
提案第三次歐洲能源內部市場方案。此等方案已於2009年9月正式生效，依照該
方案之規定，各會員國有義務於2011年3月3日前將方案之相關內容轉換為內國
法。雖然至今已經超過該等立法轉換期限，但至今（2011年6月）德國仍尚未完
成立法轉換。
就2009年所通過實施之第三次歐洲能源內部市場方案以觀，其主要含有五項
不同的法案。其中與能源經濟市場的開放較有直接關聯者，乃是電力以及天然
氣內部市場指令。此等市場指令其重要內容略述如下：
1、更為嚴格的解體規定
依照歐盟政策觀點認為，電力以及天然氣等能源經濟市場得否真正達成開放
且處於市場競爭之狀態，關鍵點在於長期以來處於自然獨占狀態的電力與天然
氣管線是否可以開放提供其他能源經濟市場競爭者使用。為進一步徹底瓦解管
線獨占之情況，向來歐盟規定均要求垂直結合之能源企業必須將其所有之管線
業務與其他生產或銷售等業務部門分離。而2009年的市場指令更導入三種相較
於2003年指令更為嚴格的解體模式規定，其包括財產法上的解體模式、獨立管
線營運者模式以及獨立管線輸送者模式等。
2、強化管制機關之功能
2009年新頒布之能源市場指令進一步要求要求會員國必須強化其內國管制
機關之地位、擴張其權限，同時亦必須確保其職權行使的獨立地位，防止其他
來自於政治或經濟面向對於其職權行使的不當干涉。且其尤其要求內國立法者
必須確保管制機關其預算的自治性與獨立性
3、提升能源消費者之保障
此部分尤其著重於能源家用消費者的權益保障。諸如各會員國必須確保能源
家用消費者享有一定品質之能源供應，並確保其所支付之能源費用係屬明確、
透明且無歧視之費用收取。
肆、台灣推動能源市場自由化所可能面臨之法規範層面的阻礙
在台灣長久以來石油、電力以及天然氣等能源產業均為由公營事業經營之
項目，縱使在過去幾年間曾經有推動前述幾類能源經濟市場的自由化，但其自
由化的範圍與程度可說相當有限。以下粗淺的提出日後若欲推動能源經濟市場
自由化時所可能會面臨現有法規的阻礙：
1、憲法層面
依照中華民國憲法第一四四條規定，公用事業及其他有獨占性之企業，以
公營為原則。唯有經法律許可者，方可由國民經營之。此一憲法規定在解釋上
將導致各類能源公用事業原則上應由國家或其他公營事業經營，唯有在例外，
亦即法律許可的情況下，才可由私人經營。基此，各類與能源經濟有關之法規
範均或多或少因此一憲法規定，而限縮私人經營能源事業的可能性。其所產生
的結果，則如同德國於1935年能源經濟法之立法般，重要的能源公用事業於市
場結構上均屬獨占壟斷之情況。因此，日後若欲推動電力或其他能源市場的自
由化，此一憲法規定勢必有進一步加以修正、甚至廢除之必要。
2、電業市場方面
目前台灣電力市場結構，若依照不同市場階層以觀，則在發電此一市場階級
可說有初步的自由化。目前有三四家民間電廠營運中，但亦僅限於營運發電此
一範圍。換言之，其並未直接進行民生或工商業供電，而是將其所產之電力轉
售給台電，再由台電進行給民生或工商業的供電。也因此，不管是在電力銷售
供應以及管線此等市場階層，均呈現由台電獨占的市場結構。
若就法規面以觀，則電業法中相關規定亦進一步鞏固上述台電獨占結構。依
照現行電業法第二十條至第二十四條等規定以觀，則在由中央主管機關所劃定
之各該營業區域內，基本上僅允許一家電業經營者之設立，且其取得電業經營
權之權限最長可達25年，且即便經營權到期，其尚可向主管機關申請延展，每
次十年且不限次數。此等規定將導致如同前述德國各地方自治團體與供電商所
簽訂之分界契約般，造成電力銷售市場永久由台電獨占之結構。
3、天然氣市場方面
雖然台灣目前在公用天然氣市場上存有20多家左右的天然氣供應商。但若進
一步探究該供應商之資本結構，則會發現其絕大多數均是由行政院退輔會所參
與投資之公私合資天然氣事業。若依照公法學理之觀點，此等由行政院退輔會
投資與其所負責之法定業務並無直接關係之天然氣事業，是否適當，即有加以
檢討之必要。
另外在天然氣事業法相關規定部分，本來於行政院版本之草案第八條第一項
第二句明白規定，各由中央主管機關所劃定之供氣區域內僅允許有一家公用天
然氣事業之設立及供氣營業。其立法理由認為：「公用天然氣事業有供氣區域
之限制，且經營公用天然氣事業投資回收緩慢，須經相當之營運時間，始有
利潤，爰於第二項規定同一供氣區域內，以許可一家為限。」此等立法思維與
1935年德國之能源經濟法立法相當類似，且其著眼點並非天然氣消費者，而是
天然氣供應商之利益。所幸此一草案規定已經民進黨立委潘孟安等人的提案刪
除，故並未出現於新修正的天然氣事業法中。
即便如此，由於在目前台灣天然氣市場內進一步劃分為數眾多的供氣區域，
且亦規定各天然氣事業僅能於各該供氣區域內供氣，加上天然氣事業法並未對
天然氣管線或儲存設施提供使用加以規定，故而該市場結構仍屬且將來亦為獨
占之情況。
伍、台灣推動能源市場自由化所應採取之法制措施
由於能源經濟市場結構相當多元複雜，本文並無法對之逐一加以說明。但若
就我們目前對蔡主席所提出之電力市場自由化之政策的理解，似乎著重於電力
供應、銷售市場的自由化。若我們的理解無誤，則欲開放電力，或者是天然氣
供應、銷售市場的自由化，則歐盟與德國相關立法規定應可作為政策制定與立
法之參考。其中電力與天然氣管線的提供使用，以及讓電力或天然氣消費者可
以自由選擇其電力或天然氣供應商兩大立法目標，可說是開放電力與天然氣市
場的重要關鍵。
1、管線提供使用部分
（1）能源管線於能源經濟中之重要地位
能源輸送或分配管線依其性質，在能源經濟市場中係屬不可或缺之重要資
源、工具。也因此，擁有能源管線者，即具有一種自然獨占的地位，因為就經
濟學之觀點而言，係無法期待能源市場上其他不具有管線所有權或支配權之競
爭者，為進入市場而自行再建構新的能源管線。故而，若欲達成能源市場的自
由化，要求現行管線擁有者或支配者提供其他需要利用管線輸配能源之市場競
爭者亦可使用其管線，即屬重要。也唯有要求開放管線提供使用，電力與天然
氣等能源供應商或生產者方能在能源市場中自由進行交易，而能源供應商也方
能相互競爭以爭取能源消費者，能源消費者也方能自由選擇其能源供應商。
（2）管線提供使用之重要性
不論是電業法或者是天然氣事業法，對於管線或者是天然氣儲氣設備提供使
用均未進一步加以規定。或許可由現行公平法第十條第一款規定：獨占事業不
得以不公平之方法直接或間接阻礙他事業參與競爭，此一規定導出管線獨占之
能源公司必須對其他有管線使用需求之競爭者提供其管線以供使用。但畢竟公
平法此一規定乃是屬一般性、針對所有獨占事業之規定，鑑於能源經濟市場的
特殊性與重要性，應有個別對管線提供使用加以立法之必要。
（3）管線營運與其他能源業務之解構
再者，如上所述，為避免垂直結合之能源公司濫用其管線獨占地位而危害其
他參與競爭者進入市場之可能性，在歐盟以及德國相關能源經濟立法中進一步
要求，垂直結合之能源公司必須將其管線營運部門與其他能源生產或銷售部門
解體。依照各種解體規定以及要求解體強度之不同，目前乃有諸多的解體模式
可供參考。個人以為此或可依照政策推動、目標之制定以及具體實際情況進一
步衡量何等解體模式對於台灣現行能源經濟市場較屬妥適。
（4）管線提供使用之條件納入管制
除上述解體之措施外，對於管線所有者或支配者與管線利用者之間的法律關
係，於政策制定上亦應加以納入規範，以防止管線所有者或支配者要求不利之
管線使用條件。
2、消費者自由選擇供應商
至於在能源消費者自由選擇能源供應商部分，此則取決於上述管線開放程度
以及台灣現有產業結構。可以思考的方向或為調整現行供電區域或供氣區域，
並廢除同一區域內僅得有一家能源供應商之限制規定。換言之，若進一步重劃
供電與供氣區域，避免其區域過於狹小，且同時允許同一區域內有多家能源供
應商的成立，則方有可能有多家供應商投入能源供應市場的競爭。另外就消費
者之觀點而言，如何提升現行消費關係中的地位保障，尤其是如何確保其享有
選擇與替換供應商之權利，於政策制定時也應一併納入考量。
3、能源經濟市場之管制
另外由於能源經濟市場和國家整體經濟與民生息息相關，故而在推動能源經
濟市場自由化時，並非意味放任其完全處於市場機制、任憑市場決定之情況。
對之或可透過管制機關對於各類重要事項，例如前述管線提供使用之條件、費
率、能源供應契約內容、能源供應費用等事項進行管制。本文建議日後或可依
新頒布之行政法人法，設立一具行政法人地位之獨立管制單位，從事相關能源
經濟事項的管制。此部分歐盟與德國管制機關之組織編制及其管轄事務，乃至
於其管制措施之運作等，均可提供日後政策制定時之參考。
以上僅是相當粗略地由歐盟與德國之立法措施來檢視日後台灣能源市場開放
及自由化時所應該注意之事項，並概略性的提供可能的政策方向。至少從歐盟
以及德國的立法經驗可知，長期獨占壟斷之經濟市場結構並不利於國家整體經
濟的長遠發展，相對地，透過市場的開放以及正常運作的競爭機制，方可使能
源經濟市場以及能源供應處於一種公平、透明、無差別對待的運作機制中。台
灣能源經濟市場長久以來均屬由公營事業獨占、壟斷之市場結構，其結果往往
是這些公營能源事業對消費者予取予求，甚至成為執政者不當的政爭工具。我
們期待日後能在現實政治條件中盡可能的改善現行諸多缺失，建立一個能真正
落實自由競爭、公平、透明以及確保消費者權益的台灣能源經濟市場。
